Het recht op vrij verkeer vormt een van de pijlers van de Europese integratie, gegarandeerd door artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit fundamentele recht stelt EU-burgers in staat om zonder grenscontroles te reizen en te verblijven binnen de lidstaten. In de praktijk wordt dit recht echter steeds vaker ingeperkt door tijdelijke maatregelen die zich over het schengengebied hebben uitgebreid. De inleiding van deze analyse richt zich op de spanningsverhouding tussen het ideaal van grenzenloos reizen en de werkelijkheid van toenemende restricties, waarbij de coronapandemie als katalysator fungeerde voor een verschuiving van de norm.
De huidige situatie wordt gekenmerkt door een paradox: terwijl de pandemie voor veel landen is overgegaan in een endemische fase, vergelijkbaar met seizoensgebonden influenza, blijven beperkingen voor het vrije verkeer bestaan. Het digitaal EU-COVID-certificaat, oorspronkelijk ingesteld als tijdelijke noodmaatregel, dreigt een blijvend instrument te worden. Dit Certificaat vereist voor vrij verkeer binnen de EU een geldige vaccinatie, een negatieve test of een genezenverklaring. Hoewel de EU in de originele motivatie van de verordening benadrukte dat dit geen directe of indirecte discriminatie van niet-gevaccineerden mocht inhouden, lijkt de toepassing in de praktijk een duidelijke voorkeur voor vaccinatie te tonen. Deze ontwikkeling roept vragen op over de evenredigheid en de verhouding tussen de gemaakte inperkingen en de reële bedreiging voor de volksgezondheid.
Het Verdrag en de Basis van Vrij Verkeer
Om de huidige discussie te begrijpen, moet men terugkijken naar de juridische basis van het vrij verkeer. Artikel 21 van het VWEU regelt dit recht voor alle EU-burgers. Dit betekent niet alleen dat men economisch actief hoeft te zijn, maar dat het recht ook geldt voor niet-economisch actieve burgers, inclusief 'derdelanders' die met EU-burgers verbonden zijn. De Burgerschapsrichtlijn is hierin van cruciaal belang. Volgens artikel 6 van deze richtlijn hebben Unieburgers het recht om in een andere lidstaat te verblijven gedurende drie maanden zonder formele verplichtingen, mits ze in het bezit zijn van een geldig identiteitsbewijs.
Dit recht is niet beperkt tot alleen de 27 EU-landen. De Europese Economische Ruimte (EER) omvat ook Liechtenstein, Noorwegen en IJsland. Deze landen zijn geen lidstaten van de EU, maar wel onderdeel van het Schengengebied. Dit betekent dat burgers van deze landen eveneens het recht op vrij verkeer binnen de EU hebben. De harmonisatie van deze regelgeving was nodig om te voorkomen dat er een tweesporig systeem ontstond, waarbij burgers uit de EER een andere behandeling zouden krijgen dan burgers uit de EU.
Een essentieel aspect van het vrij verkeer is het ontbreken van grenscontroles binnen het Schengengebied. Voor EU-burgers betekent dit dat ze met een geldige identiteitskaart of paspoort vrij door kunnen reizen zonder dat ze bij de grenzen worden gesterkt. Echter, er zijn uitzonderingen. Ierland en Cyprus zijn lidstaten van de EU, maar maken geen deel uit van het Schengengebied. Wanneer men naar of terugkomt uit deze landen, is er sprake van reguliere grenscontroles. Ook bij reizen naar landen buiten het Schengengebied is een geldig paspoort noodzakelijk, aangezien er wel grenscontroles plaatsvinden.
De Uitdaging van het Digitaal EU-COVID-certificaat
De invoering van het digitaal EU-COVID-certificaat markeerde een fundamentele verschuiving in de toepassing van het vrij verkeer. Hoewel het oorspronkelijk als tijdelijke noodmaatregel werd gepresenteerd, zijn er zorgen dat deze maatregel is veranderd in een permanente norm. De kern van de kritiek ligt in de redenering dat de coronapandemie op dat moment geen 'buitengewone bedreiging' voor de volksgezondheid vormde. Met de opkomst van de omikronvariant bleek dat de meeste besmettingen thuis konden worden uitgezeten zonder grote gevaren voor de bevolking. Ondanks dit feit bleven beperkingen bestaan.
De eis om een vaccinatiebewijs, een negatieve test of een genezenverklaring te tonen om vrij te mogen reizen, wordt door velen gezien als een inbreuk op het fundamentele recht op vrij verkeer. Deze eis leidt tot een vorm van discriminatie tussen burgers, afhankelijk van hun vaccinatiestatus. Hoewel de EU in de motivatie van de verordening stelde dat er geen directe of indirecte discriminatie mag optreden, lijkt de praktijk anders te zijn. De nadruk ligt sterk op vaccinatie van elke EU-burger die wil reizen. Vaccinatie wordt gepresenteerd als een cruciale doelstelling om de pandemie te bestrijden en beperkingen op te heffen. Deze benadering kan worden gezien als een mogelijke opstap naar een Europees beleid waarbij de staat de toegang tot vrij verkeer koppelt aan gezondheidstoestanden.
Een zorgwekkend aspect is de 'schijnveiligheid' die wordt gecreëerd door deze maatregelen. De verordening wordt verlengd zonder duidelijke objectieve criteria die aantonen dat er sprake is van een buitengewone bedreiging. Dit staat haaks op het zorgvuldigheidsbeginsel. Wanneer tijdelijke maatregelen steeds worden verlengd, ontstaat er een risico dat ze permanent worden, wat de burgerlijke vrijheden in het geding brengt. Dit leidt tot een situatie waarin de inbreuk op het vrije verkeer niet meer is te rechtvaardigen op basis van de reële gezondheidssituatie.
Het Schengengebied en de Toetreding van Roemenië en Bulgarije
Het Schengengebied, dat momenteel uit 29 landen bestaat, biedt het grootste deel van de EU een gebieden zonder grenscontroles. Binnen dit gebied kunnen burgers vrij reizen voor werk, studie of bezoek aan familie en vrienden. Een recente ontwikkeling is de volledige toetreding van Roemenië en Bulgarije aan het Schengengebied. Na langdurig verzet van landen zoals Nederland en Oostenrijk, die zorgen koesterden over illegale migratie, corruptie en georganiseerde misdaad, is de beslissing om toe te treden genomen.
Per 1 januari treden deze twee landen volledig toe. De eerste stap was al eerder gezet toen het vrij reizen per vliegtuig en boot mogelijk werd gemaakt voor inwoners van deze landen. Het verzet van Nederland en Oostenrijk was gebaseerd op de veronderstelling dat de buitengrenzen slecht werden gecontroleerd. Echter, het afgelopen jaar zijn deze zorgen weggenomen door dalende aantallen migranten die worden onderschept bij de grens van Oostenrijk met Hongarije, wat de meest gebruikelijke route over land is. Dit succes heeft ertoe geleid dat het verzet is gevallen en de volledige toetreding is goedgekeurd.
Het is belangrijk om te benadrukken dat de toetreding van Roemenië en Bulgarije nog niet volledig is voltooid op alle niveaus. Hoewel het vrij reizen per lucht en zee is ingevoerd, blijft de landgrens nog een punt van aandacht. Als men met de auto naar deze landen reist, worden er nog steeds grenscontroles uitgevoerd. Dit is een overgangsfase die de complexiteit van het Schengenproces laat zien. De volledigheid van het Schengengebied is dus afhankelijk van het type grensoverschrijding.
| Land | EU-lidstaat | Schengen-lid | Grenscontrole (Land) | Grenscontrole (Lucht/Zee) |
|---|---|---|---|---|
| Nederland | Ja | Ja | Nee | Nee |
| Oostenrijk | Ja | Ja | Nee | Nee |
| Roemenië | Ja | Deels | Ja | Nee |
| Bulgarije | Ja | Deels | Ja | Nee |
| Ierland | Ja | Nee | Ja | Ja |
| Cyprus | Ja | Nee | Ja | Ja |
| Noorwegen | Nee (EER) | Ja | Nee | Nee |
| Zwitserland | Nee | Ja | Nee | Nee |
| Liechtenstein | Nee (EER) | Ja | Nee | Nee |
| IJsland | Nee (EER) | Ja | Nee | Nee |
De tabel hierboven illustreert de diversiteit binnen de Europese reisruimte. Het Schengengebied bestaat uit landen die wel of geen lid zijn van de EU, maar wel meedoen aan de grenzenloze verkeer. Het is cruciaal om te begrijpen dat het Schengengebied en de EU niet synoniem zijn. Terwijl het Schengengebied 27 landen omvat, zijn er landen die wel lid zijn van de EU maar niet van Schengen (zoals Ierland en Cyprus), en landen die niet lid zijn van de EU maar wel van Schengen (zoals Noorwegen en Zwitserland).
De Schengengrenscode en Tijdelijke Grenscontroles
De Schengengrenscode reguleert wanneer lidstaten tijdelijk grenscontroles mogen invoeren. Oorspronkelijk was de invoering van grenscontroles beperkt tot specifieke situaties, maar de code is verruimd na de migratiecrisis van 2015-2016 en de coronacrisis. Deze verruiming maakt het mogelijk om grenscontroles in te voeren bij terrorisme, dreiging door georganiseerde misdaad, grootschalige volksgezondheidscrises en ongeautoriseerde bewegingen van derdelanders.
Hoogleraar rechtssociologie Maartje van der Woude, lid van de Adviesraad Migratie, wijst erop dat de formuleringen in deze code te vaag zijn. Als te veel landen gebruik maken van deze uitzonderingen, komt het vrije verkeer onder druk te staan. Doordat tijdelijke maatregelen steeds kunnen worden verlengd, kan dit leiden tot permanente, ongerechtvaardigde grenscontroles. Dit schaadt de Europese integratie en het vertrouwen tussen lidstaten. De hoogleraar noemt het een "waanbeeld" dat terroristen op deze wijze kunnen worden tegengehouden, omdat geradicaliseerde personen zich vaak al in de landen bevinden. Het besluit heeft hoge symbolische waarde, maar de effectiviteit om illegale migratie tegen te houden is twijfelachtig.
Deze ontwikkeling is zorgwekkend omdat het recht op vrij verkeer, dat in het VWEU is vastgesteld, in de praktijk wordt ingeperkt door maatregelen die oorspronkelijk tijdelijk waren bedoeld. De vraag of we ooit weer vrij mogen reizen binnen de EU, staat centraal in de huidige discussie. De tijdelijkheid van de maatregelen wordt in het geding gebracht, wat een trend creëert waarbij uitzonderingen de norm worden. Dit is vergelijkbaar met de nationale coronawetten die in de lidstaten zelf zijn ingevoerd.
Juridische Beginselen en Discriminatie
De discussie rondom het digitaal EU-COVID-certificaat raakt de kern van juridische beginselen zoals evenredigheid en non-discriminatie. De maatregel wordt beschouwd als onevenredig omdat de coronapandemie momenteel geen buitengewone bedreiging vormt. In vele landen, zoals Spanje, heeft het coronavirus de vorm aangenomen van een seizoensgebonden virus, vergelijkbaar met influenza. Ondanks dit feit worden beperkingen opgelegd die het vrije verkeer beperken tot alleen die burgers met een geldig certificaat.
Deze beperking leidt tot discriminatie tussen burgers die wel of niet zijn gevaccineerd, getest of genezen. Hoewel de EU in de motivatie stelt dat er geen directe of indirecte discriminatie mag plaatsvinden, is de praktijk anders. De nadruk ligt op vaccinatie als een voorwaarde voor vrij verkeer. Dit kan worden gezien als een indirecte vorm van afdwinging van vaccinatie voor wie wil reizen. De vraag rijst of dit in strijd is met de beginselen van de Europese Unie. Het zorgvuldigheidsbeginsel vereist objectieve criteria voor het in stand houden van beperkingen. Aannames zoals "de pandemie is nog steeds een buitengewone bedreiging" bieden een twijfelachtige basis.
Deze situatie illustreert de spanning tussen veiligheidsbelangen en individuele vrijheden. Wanneer maatregelen worden ingevoerd zonder duidelijke, objectieve criteria, ontstaat er een risico dat tijdelijke maatregelen permanent worden. Dit kan leiden tot een systeem waarin de toegang tot vrij verkeer wordt gekoppeld aan gezondheidstoestanden, wat de basis van het vrij verkeer van personen in de EU ondermijnt.
Conclusie
De toekomst van vrij reizen binnen de EU en het Schengengebied hangt af van de balans tussen noodzakelijke veiligheidsmaatregelen en het behoud van fundamentele rechten. De ervaringen met het digitaal EU-COVID-certificaat en de uitbreiding van de Schengengrenscode tonen aan dat tijdelijke maatregelen snel kunnen veranderen in permanente normen. De toetreding van Roemenië en Bulgarije aan het Schengengebied is een positieve stap voor de integratie, maar laat ook zien dat het proces van volledige vrijheid van verkeer complex is.
De uitdaging ligt in het vermijden van een situatie waarin de vrijheid van verkeer wordt beperkt zonder gegronde reden. De Europese Unie moet zorgvuldig toezien dat tijdelijke maatregelen echt tijdelijk blijven en niet leiden tot een permanent systeem van controles en certificaten dat de essentie van het vrij verkeer ondermijnt. Alleen door het handhaven van de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie kan de EU de vrijheid van haar burgers waarborgen.